（转）乡镇的困境与出路

老玉米

乡镇的困境与出路       改革开放以来，乡镇机构数次重组，虽取得了明显成效，但也存在着许多矛盾和问题。特别是取消农业税，给以农业税费为主要财政收入的乡镇，带来了巨大的压力和挑战。许多潜在的问题凸现，乡镇陷入债务缠身、进退维谷的境地。乡镇如何走改革之路，拼命杀出一条血路，已经引起社会各界的普遍关注和思考。                     现状：深陷重围，四面楚歌       从根本上说，乡镇的困境有其历史渊源。改革开放以来，我国经济社会生活出现了多元化发展趋势，但以官本位为核心的行政垂直控制体系却没有得到根本改变。而乡镇作为连接广大农村社会和国家权力体系的最基层的控制枢纽，向上承接政府机构的各项有关指令，向下承担农村几乎一切公共事务管理任务，甚至还介入农村社会的私人事务，国家权力的运作形式决定了乡镇工作的异常繁杂和艰难。而历次的乡镇机构改革又只是在机构的裁减和隶属关系的转变上想点子、抠人头，没有在政府职能转变上抓落实，致使乡镇机构与农村实际和市场经济的要求不相适应。     　在当前的农村，农业没有形成明显的区域优势，高效农业技术的推广也不普及，大多数农民仍然处于小农生产水平，农业产出以粮食为主，打工经济成为农村经济的一大特色。除已经转移的农村劳动力外，农村还有大量的富裕劳动力。如果不能增加他们的就业，既给农村的社会治安和稳定带来巨大的压力，也使得巨大的劳动力资源白白浪费，严重制约农村经济社会发展。再说，打工经济也不能成为农村发展的主要动力，农村的发展还需要从农村本身做起，提高农业产业化水平，发挥各地的区域优势，拉长农业产业链条，提高农产品的附加值和科技含量，这些都需要乡镇提供相应的指导和帮助。而农民在结构调整中，往往对种什么、种多少、卖到哪、卖给谁等问题无所适从。同时，由于缺乏健全的农产品质量标准检测体系，造成农民不能严格按标准从事生产，流通、加工企业也难以进行准确的质量认证，农副产品实现优质优价存在着不少困难。随着农业税的免除，农民日益重视土地的价值，他们迫切希望乡镇干部能提供技术、管理和相应的服务。       而我们的乡镇干部，由于干部管理等多方面的原因，往往在一个乡镇一干就是十几年甚至几十年。他们习惯于十几年甚至几十年不变的工作模式，固定的区域、套路和抓法，再加上外出培训学习机会也少，思想僵化、知识退化、能力弱化，陷入“除了当干部，什么也不会”的尴尬境地。大多数乡镇干部缺乏服务农民的技术和能力，一些乡镇干部甚至在免除农业税后对自己的工作定位认识不清，难以适从。       一个农民曾形象地比喻，政府做农村工作，就像把一个篮球扔到水里。站在岸上看，篮球是在水里；但在下面看，球仍然漂浮在水面上，根本就没有沉下来。时任中共南平市委常委、市农办主任的刘明也说：“政府和农民，各搞各的。”“看上去目标一致，事实上是互不相干的两个循环体。”农业政务是政府在桌面上管理农业的行政活动，农业生产则是农民在土地上进行的生产活动。农业政务和农业生产是两张皮。     　历次的乡镇机构改革，没有从根本上打破以前陈旧的行政管理体制，没有真正触动高度集权的基本格局。乡镇职能配置和机构设置形成于计划经济时期，带有明显的计划经济色彩。虽然经过不断的调整完善，但与上级职能对口的基本格局仍然保持不变。由“七站八所”演变而来的农业服务中心、宣传文化中心等乡镇事业单位，仍以准行政组织的身份出现，习惯于“一元化”的集中管理方式。在新形势下仍摆脱不了过去大包大揽行政事务的惯性，这与当前农民需要乡镇机构充分迸发活力，带领他们致富奔小康的迫切愿望极不相称。     　按照《地方组织法》的规定，乡镇政府在管理本行政区域内的经济、教育、科学、卫生、文化、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计生等行政工作以及其它各个方面，与县级以上各级地方政府具有基本相同的职权，是一个无所不包的全能政府。但在实际上，乡镇几乎没有独立性可言。在个别领导和部门眼里，乡镇既是颇具诱惑力的唐僧肉，也是现成上好的替罪羊。乡镇政府上述职权的相当一部分，尤其是相关的人权、财权和物权，被县（市）有关部门上收行使，乡镇政府有名无实，处于既不像单独一级政府，也不像派出机构的两不像境地。职权被上收，责任却在下压。过去，“要粮、要钱、要命(计生)”被看作乡镇的中心工作，通过多年的改革，这些职能虽已大大减弱，但乡村社会的许多公共事务仍压在乡镇头上。维持乡村社会治安，发展乡村基础设施，调解民间纠纷，发展各项农村社会保障事业和公共服务机构，组织农业生产，推动农村政治活动等等，都是乡镇躲不开的任务。计划生育、综合治理等诸多“一票否决”，使乡镇穷于应付、疲于奔命，承担了与其职权不相称的过重责任，往往陷入上不认账、下不满意的被动局面。    　 乡镇角色定位不清，究竟该管什么、怎么管，一直缺乏明确而又合理的界定。乡镇政企不分、政事不分、政社不分，扮演管理、经营等多重角色，该放的权不放，随意替农民决策，强制农民干这干那，干涉农民生产经营，管了大量不该管、管不了、又管不好的事情。许多明明应当由市场和中介组织解决的问题，却硬要下指标，定考核。有的随意为企业担保，造成沉重债务负担；有的则代替中介组织和农民签订合同，形成大量纠纷，弄得乡村干部叫苦，乡镇领导喊累。这表面上是为企业和农民服务，而实质上却是花钱办错事，种别人的地，荒自己的田。     　乡镇管理体制不健全，管人与管事脱节，事权与财权脱节，牌子响，责任大，权力小，协调难。乡镇在具体事务管理中，往往处于矛盾状态，一旦管理就涉嫌越位，撒手不管又意味着不作为。在农村中介组织不完善、农民自我服务能力较弱的情况下，也不知道该对谁简政放权，从而导致人无事做，事无人管，人浮于事。沿袭多年、以乡镇干部驻村为主要内容的乡镇干部管理方式，虽美其名曰“出门一把抓，进屋才分家”，但实际上是干部职责不清，劳闲不均，鞭打快牛。能干的或是被乡镇领导用顺手的乡镇干部，一天到晚都有忙不完的事情，而能力较弱或没被乡镇领导用顺手的干部则成天置身事外，悠哉游哉。驻村也只是周一报到，周五汇报。没事下乡，下乡没事。名为驻村，实不到村。各乡镇虽也制订了不少考核管理制度，但考核量化难、考核落实难、考核兑现难，以至于不少乡镇年终考评只好吃大锅饭。还有乡与乡之间，任务、人员、待遇等诸多不一致，往往造成乡镇和乡镇干部相互攀比，严重影响乡镇干部积极性、主动性和创造性的发挥。     　长期以来，农业税费是乡镇财政收入的主要来源，是维持乡镇运转的基本保障。农业税免征后，虽然通过转移支付给予乡镇财政一定补助，但缺口仍然很大。随着农业税费的免征，乡村收入渠道变窄，可用财力难以保证基本的运转支出，而绝大多数乡镇都因各方面的开支积累了大量债务。据1998年的统计，我国乡镇的不良债务平均达到400万元。据河南省财政部门的典型调查，河南全省2100个乡镇，90%以上的乡镇都有负债，目前总负债95亿元，平均每个乡镇负债489万元。其中，负债1000万元以上的乡镇就有179个。该省乡级财政净负债达66.23亿元，拖欠行政事业单位人员工资和离退休金累计约50亿元，欠发时间最长的达十几个月。尽管各地这两年采取措施化解债务，债务增幅在回落，但总的增量却没有得到遏制。免除农业税，虽然堵住了向农民乱收费的口子，但也使得乡镇原本打算通过多收点税费逐年偿还债务的计划落空。债务缠身已成为目前影响乡镇正常运转的突出问题。乡镇主要领导的日常工作，就是安抚和打发上门讨要债务的债权人，而发展农村公益性事业，为群众办好事、办实事则是有愿望没能力，发展农村经济也是有想法没办法。                     出路：找准位置，转轨变型     “皇权不下县”，县以下的农村是由家族、乡绅治理，这是我国古代的一个传统。现实的农村社会，乡村人口越来越多，经济不断繁荣，需要提供更多的公共服务。乡镇机构不是要不要的问题，而是如何在改革中进一步适应的问题。推进乡镇改革，必须以乡镇自治为目标，优化职能配置，转变运行方式，健全公共财政，精干干部队伍。     　一、优化职能配置。党的十六届三中全会对政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，乡镇作为农村基层政权组织，由于资源等多方面的原因，其职责和权利往往受到限制。必须有所为有所不为，变无所不包、无所不管的全能政府为责任明晰、权利受限、运转灵活、廉洁高效的服务型政府，其主要职能应集中在社会管理和公共服务上。要按照责任、权力和利益相统一的原则，尊重和保障乡镇的自主权，合理划分县（市）与乡镇之间的财权事权人权物权，既不能权力在上面，责任在下面，也不能笼统地对乡镇搞一票否决，要把乡镇的主要精力从直接办企业、抓生产经营、招商引资、收费罚款、催收催种等繁琐事务中解脱出来，将工作重点放在典型示范引导、提供政策服务和营造发展环境上来。     　二、转变运行方式。改进乡镇运行模式的核心，是改变以往计划经济时代由乡镇包揽一切、包办一切的管理方式，学会用市场经济的思维来处理农村经济发展问题。凡是有法律法规明确规范的事情，都要严格按照法律程序办事。凡是法无明令禁止的事情，都要放手让农民和中介组织去做。凡是法无明令授权的事情，乡镇就不要越俎代庖，多此一举。要切实尊重和保障农民的市场经济主体地位，农村的事情要放手让农民和中介组织去做，乡镇主要是搞好监督和服务。要培育农村民间组织，包括农民的经济组织和社会组织，并通过市场化的手段由这些组织承担一部分公共管理工作。在我国历史上，就有类似的志愿者服务活动，“不下县”的官员就是依靠他们对乡村社会进行管理的。现在的一些发达国家，也大量依靠民间组织来处理农村公共事务。甚至一些农村基础设施的管理和经营，也完全可以依靠农民自己的组织来实现。要扩大乡村民主，正确处理党管干部与发扬民主的关系，逐步把乡镇主要干部的任免权力真正交给农民或乡镇人民代表大会。乡镇领导与上级的关系由目前的由上级决定变为由法律来规范，从根本上解决乡镇领导面对某些上级部门的错误指令不敢抵制，只对上级负责，不对农民负责的弊端。要通过职能定位和转变，解决乡镇错位、越位和缺位的问题，让乡镇政府脱胎换骨、轻装上阵，充分发挥其服务农业、农村、农民的职能，充公调动和发挥社会各方面依法管理农村事务的积极性。     　三、健全公共财政。既要马儿跑，也要马儿吃好草。要在加大对乡镇转移支付力度，妥善化解乡村债务的同时，按照公共财政的要求，明确和落实乡镇在资金使用管理上的自主权。任何财政资金的使用方案，都必须由相应的人民代表大会决定，严格控制上级和单位主要领导干部对资金使用的自由裁量权，并形成全国或地方性的法律法规。     　四、精干干部队伍。要优化乡镇建置。要按照习俗相近、规模适度、方便服务、利于发展的原则，合理撤并现有乡镇。平原、丘陵地区原则上不应保留3万人以下的乡镇，山区原则上不应保留面积不足100平方公里的乡镇。要优化乡镇机构设置。乡镇机构设置，必须充分发挥乡镇职能，适应农村实际，坚持因事设岗，谁的娃娃谁抱走。党委、人大、政府及其内设机构要责任分明、相互协调、相互制约，不能职责不清，因人设事。要精干乡镇干部队伍。要按照乡镇新职能，重新设计和核定乡镇编制；按照有岗需人和公开、公正、竞争、择优的原则，对现有人员竞争上岗，妥善分流乡镇富余人员，逐步实现乡镇由养人为主向养事为主转变，不断提高乡镇自治机构与我国目前的农村社会相适应的能力。

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